[陇文化]“三公”治理六十年

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钱浩平杨家秋

今年中央各部门公开三项公款，与去年形成鲜明对比。2012年7月27日，湖北省统计局副局长、全国人大副主任朱莉娅在接受《南方周末》采访时表示，今年的速度快多了，不再像去年那样拖沓。

朱莉娅说，尽管宣传方式仍有改进的余地，但进展很大。毕竟建国60多年来，三项公款消费一直存在，但一直对人民保密。相当长一段时间没有提及“三公经费”，相关费用计入行政经费。

梳理三大公募基金60多年的轨迹，可以发现我国三大公募基金的管理经历了从压缩控制到基本保障再到加强管理的转变。有些时期出现了管理混乱，但对三大公募基金的治理从未停止。

自行车修理费每月2到4元

1950年，27岁的杜导正被调到新华社华北总社担任编辑部副主任。当时办公室在北京菊儿胡同，有车。

但对任何人来说都根本不是什么特别的车。杜导正在7月25日向《南方周末》回忆，就是有人去总公司开会，或者让车在他去看病的时候交给他。当时没人觉得是坐公交私用。杜导正本人向新华社报道或投递稿件，通常租用三轮车或自行车。

自行车在20世纪50年代还是昂贵的消费品，很少被私人购买，大部分被大众当成公交车购买。1952年，当杜导正被任命为新华社河北分社社长时，整个社没有车，所以他不顾一切地买了五辆自行车。

不仅是河北，当时中国其他地区也是如此，公交车以自行车为主，享受公共补贴。当时各级政府制定的行政机关的公款中，有自行车修理费。

比如1956年山西省财政厅规定了全省各地区自行车修理费的标准。太原市省直机关每辆自行车每月修理费1.3元，太原市外机关、行政公署2.3元，小城市、小村庄2.7元。1957年7月31日，江西省规定，江西省7个省辖市行政机关中，自行车修理费为每辆每月2元，7个省辖市以外地区标准为2至4元。

现在客车的概念也在那个时候出现了。江西省上述文件规定了各类汽车的月油耗标准，如公交车50-90公斤，中型吉普车40-80公斤。小吉普车分层次规定。省直机关每月用车42-50斤，南昌市机关、行署、专门机构标准50-70斤。摩托车也归为汽车，每月油耗标准10 kg。

汽车维修费用一般按油耗标准的20%计算，大修在单独预算中报批。江西的公共支出标准包括办公费用、取暖费、差旅费等。每个标准分别由省、市(行署)、县、乡规定，但汽车费用只在市一级规定，说明当时市以下的汽车很少。

从山西、江西两省的规定中不难发现，无论是汽车油的标准，还是自行车修理的标准，都有一个规律，就是标准降得越高，因为具体事务越降，跑的地方就越大，需要的费用就越多。但今天所有开始车改的地方，无一例外都是按照级别来确定车补金额的。

匈牙利所有的牛都认识中国人

新中国成立之初，我们全力以赴搞工业建设。胡，原国家自然科学基金委副主任，当时刚从上海交通大学毕业。作为一名技术人才，他参与了鞍钢、本钢等大型企业的组建，经常去矿山调研。

7月28日，他向《南方周末》回忆当时的氛围非常积极。他和同事坐火车去各地调研，到了目的地后下车住招待所。其实也是宿舍。吃饭的时候也在招待所付了饭钱，回单位报销。基本上没有到处请客的现象。

但在20世纪60年代，情况发生了变化。1963年调到冶金部研究院。这个时候左右，他发现有些地方有接待，就开始派车去车站接送。有些招待所吃饭不收他们的钱，所以什么都不给。

但是这个时候的接待还是局限在招待所。80后经济有所好转，接待不仅仅是在招待所。

1986年，胡从国家科委调任中国国家自然科学基金委常务副主任。他们去外地出差，有些地方开始在招待所外面请客。当他们来北京和他们做生意时，他们有时会互相邀请吃饭。找他们办事的省级科技部门不多，但一般都是地级科技部门。请在外面的餐馆吃饭。当时没有标准，基本上是看订购人数。不过说，胡接待外宾一般是按照四菜一汤的要求。

随着公务接待的增加，公务出国的次数也增加了。

新中国成立初期，出国的人少，出国的组织更少。更多的人以国家的名义出国。改革开放前，胡曾一度出国。1955年，国家在华沙组织了1000多人参加世界青年和学生节。改革开放前，杜导正只出过两次国，一次去朝鲜，一次去日本。这是我必须去完成的任务。我去朝鲜，没人愿意送我。

改革开放后，出国频率高。1982年，杜导正调任《光明日报》总编辑，晋升为副部级。当时不像现在，有一套管理干部出国的程序。一般在觉得有必要访问任何国家的时候直接办理手续，不需要主管部门的批准。

胡出国次数要多得多。有些对外交流以政府的名义不方便，只是以他们组织的名义。胡每年出国两三次，但代表团的人数很少，通常是两三个人，有时他和翻译，有时还有助手。

一些不必要的留学也出现了。典型的是去匈牙利，第一个进行改革的社会主义国家。中央部委派人，地方政府也派人。1986年，国家体改委一位副主任带了一个18人的调查组。前副局长告诉《南方周末》，当时匈牙利人跟他说我们牛认识你们中国人。

酒店具有法律地位

由于三项公共基金和其他行政经费的不断增加，国家开始努力减少行政经费。在1983年各级行政费用比1982年增加21%后，1984年财政部发布了《关于控制行政费用和企业管理费支出的通知》，要求1984年比1983年减少10%-20%。然而，在1984年，它比前一年增加了28%。1985年2月28日，国务院发布《关于减少行政经费的通知》，要求各级行政经费比上年减少10%。

这两个文件发布的时候，虽然没有提到三项公募基金，但是从内容上看，三项公募基金的实际消费已经进入整改范围。

比如财政部文件提出，无特殊情况三年内不再批准购车。国务院文件指出，出国访问考察代表团存在诸多问题，内容重复，国内外反应很大。规定未经批准的，今后不得出国，必须出访的，要坚持少、小、精的原则。

两个文件都提出要禁止公款请客送礼，禁止在山中旅游，禁止吃喝。为了减少包括三工在内的行政费用，两个文件提出要整顿酒店和招待所的收费标准，因为酒店和招待所的食宿费用过高，增加了行政费用。

事实上，中央政府一直在努力减少行政开支。早在1957年，财政部和国家税务总局就发布了《关于紧缩行政管理费若干办法的联合通知》，但当时三项公募基金的消耗并不明显，文件中也没有相关规定。

行政费用的不断减少也与新中国成立后的财政政策有关。计划经济时期严格控制行政费用，这种思想在改革开放初期得以延续。

1990年后，减少行政费用的想法发生了变化。同年10月，财政部召开部分地区行政财务工作座谈会。财政部行政政法司司长李林池2008年在《中国金融》杂志上撰文指出，会议认为，由于行政经费控制过紧，出现了一系列问题。1992年，通过奖惩来控制行政费用的增长速度。

1998年，财政部提出了建立公共财政基本框架的改革目标。行政机关的支出被认为是公共需要，应该得到保障。此后，行政和政法单位的行政经费保障程度有所提高，NPC、CPPCC机关和民主党派的经费也相继提高。

在这一年，招待费具有法律地位，不再像以前那样计入行政费用。1997年财政部开始在预算项目中单独反映业务招待费，1998年又制定了《行政事业单位业务招待费支出管理规定》，明确接待费用是指在接待场所发生的交通费用、餐费、住宿费等。

根据本规定，行政事业单位工作人员出差，如住宿由接待单位安排，应按现行出差标准收取，但不足部分可由接待单位在公务招待中收取。

和现在的消费水平相比，现在的出行标准太低了。按照2007年1月1日实施的中央国家机关事业单位出差标准，每人每天伙食补助50元，包括通讯、交通在内的公杂费30元，司局级干部住宿标准300元，司局级以下人员150元。在很多地方，接待超标准的来访者，尤其是上级客人，自己补足不足部分，已经成为常态。

在2012年两会期间，全国政协委员、上海财经大学教授姜红呼吁改变目前上下级不分的局面。

引入新法规:超支责任

从1997年开始，出国经费也在预算中明确了。自1998年以来，因公出国机票定点购买，空航空公司对党政机关因公出国实行统一优惠票价。而变相旅游等伴随而来的舆论，更是让三公中的公款出国走在了前列。

从2008年开始，国务院出台文件控制公费出国。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布通知，停止公款出国旅游。今年，中共中央办公厅、国务院办公厅还下发了关于党政机关厉行节约若干问题的通知。在该通知中，为三个首都设定了明确的压缩目标。

关于公交管理，一直在探索。改革开放初期，对公共汽车实行单一编制管理，各部门购买公共汽车需经中央政府行政管理局或国家税务总局批准。20世纪80年代中期，中央国家机关公务用车管理权下放给各部门，各部门自行决定公交车的标准和数量。但是，一些部门很快就购买了豪华车，加强了对公交车的集中统一管理。

1989年，中央下发文件，规定中央政治局委员、书记处书记、国务院常务会议成员一律使用国产汽车。部级以上干部配备专车，副部长不配备专车，保证了工作用车。部长专车必须经中央局或国家税务总局批准，各单位不能自行配备。此后，中央先后于1994年和1999年发布了两个文件，规定了省部级干部、副部级干部和一般公务用车的装备标准。

然而，私人使用公共汽车受到了社会的批评。1999年以来，中央国家机关相继启动货币化改革试点，主要内容是发放补贴和取消一般公务用车。目前，科技部、审计署等9个部门正在进行公务用车制度改革。

新世纪以来，宣传三大公共基金的呼声不断高涨。2010年3月，两会前夕，温家宝在回答网友关于三大公共基金治理的提问时表示，要加快公共预算的执行。2011年3月，国务院常务会议承诺公开三项公募基金，同年7月，中央部委首次公开三项公募基金。2012年4月，国务院常务会议要求中央对三个社会团体的解释进行细化。

2012年6月13日，国务院常务会议通过《机关事务管理条例》，要求各级政府定期公布三项公共基金的预算和决算。超过三工消费标准，或者挪用其他预算资金用于三工消费的，给予处罚，情节较轻的给予警告，情节严重的可以给予降级或者撤职处分。

全国人大代表朱莉娅认为，尽管这项规定仍然很严格，但可以被视为一项阶段性成果。

(摘自《南方周末》，2012年8月2日)