[陇文化]文摘：征地应为一种例外

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《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，今后政府征地范围将进一步缩小，只为满足公共利益的需要。应该说这样的政策转变是非常必要的。

《土地管理法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地，并给予补偿”，《物权法》也作了这样的规定。但是，“公共利益”这个词其实很模糊。现实中，地方政府利用这种模糊性随意扩大公共利益的范围，将大量的商业行为和准商业行为描述为公共利益，从而行使农民和城市居民不受约束地拥有产权的土地征用权。

土地财政之所以能成为目前地方政府的主要财政来源，是因为法律对公共利益的定义过于模糊，人们无法对政府宣称的“公共利益”提出异议。所以，如果这轮土地改革的目的是扩大和保护农民的土地权利，那么各级政府对征用权的使用施加更严格的限制，就是所有权的应有之义。

毫无疑问，无论是基于政治理论还是法律理论，政府都可以行使征收权。事实上，所有政府都在行使这种权力。法治政府和非法治政府唯一的区别是，它把征收视为例外。也就是说，从宪法原则来说，私有财产权是优先的，政府的权力首先应该用来保护私有财产权。只有在特殊和必要的情况下，政府才能用权力限制私有财产权，包括强迫其交易，这就是所谓的征收权。

但是，即使在行使征收权时，法治政府仍然会非常谨慎:会严格限制政府行使征收权的范围，规定严格的征收权行使程序，为民众提供表达异议和主张权利的渠道。

为了严格限制征收权的范围，法律上征收权的前提应该非常明确，并尽可能不为政府的任意扩张性解释预留空余地。在这方面，“公共使用”的概念优于“公共利益”的概念。“使用”的含义很明确，也就是说，政府只能对那些在法律上或习惯上被认定为政府设施的建设项目行使征收权。此外，不得行使征用权。相比较而言，“兴趣”这个词比较模糊。比如，经济增长是公共利益吗？在新社区为居民建购物中心似乎不符合公共利益。甚至为城市居民建房也不是公共利益。事实上，各级政府都对此做出了解释。如果法律规定政府只能为“公共用途”行使征收权，似乎可以在很大程度上避免随意扩大征收权范围的倾向。为了限制政府任意扩大征收权的范围，似乎应该放弃“公共利益”一词，而采用“共同使用”的概念。

当然，仅仅在法律上做出这样的规定，仍然不可能有效限制政府的征收权。法治政府要求政府在行使征用权时要三思。因此，所有政府部门都必须参与决策，特别是代表民意的机构。

通常，征用议案是由行政部门提出的，行政部门会出于公共设施建设和经济发展的目的，提出征用部分农民和公民的土地。然而，政府当局给出的理由是否可信？应该由其他政府部门重新考虑和考虑。特别是，它应该由人民选举的机构进行审查。这种审议可以使政府的决策更加审慎，这是保护私有财产权的宪法原则所要求的。因此，为了限制政府征收权的范围，法律应该要求征收令以地方性法规的形式出现。

在政府完成这些程序后，作为被征用财产的所有者，公众可能仍然无法接受。法治下的政府会给这些人提供一个寻求救济的渠道，即法院会审查政府征用令的合法性和合理性。

经过这些程序的反复筛选，政府行使的有限征收权不会扰乱社会正常的产权秩序，农民和公民的土地权利将得到保障。

(摘自《南方都市报》，2008年10月17日)