[陇文化]国库的秘密

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在全国人民代表大会上，每个代表都得到了一份关于2012年政府预算的报告。事实上，这份报告包含了政府的三个预算，即公共财政预算、政府基金预算和国有资本经营预算。三个预算之和反映了我国各级政府年度收支的总体情况。

3月14日，大会将投票通过预算报告。从此，这本关乎民生的2012年国家账本，就可以算是真正支出的开始了。国库会把各种公共建设，教育医疗，还有盖楼全年一项一项的拨款。

每个国家都有自己的国库。渣打银行大中华区负责人王志豪表示，国库应该是一个具有流动性功能的账户。理论上，国库现金余额越少，效率越高。

因此，王志豪评论说，中国的国库更像是一个储蓄账户，2011年国库存款余额一直保持在3万亿元左右。

这些巨额国债余额部分来自政府每年的超额收入，这已成为中国金融的一个主要特征。中国社会科学院副院长李阳认为，过度收入肯定应该得到负面评价。

看来接下来写的平衡，多收，理财，是帮助我们了解中国国库的一些关键词。但其实除了这些，就连学者也不愿意多谈国库，因为剥离国库并不容易。

余额3万亿

国库也叫国库，但是没有多少人认为一捆捆的人民币和堆积如山的黄金是储存的。

现代国库实际上是在中国央行开立的政府存款账户。如果你打印一张明细清单，它记录每天进出账户的巨额资金，最后显示余额，类似于每个普通人或企业在银行开立的账户。

央行资产负债表上看到的政府存款，是某个时间点的国库余额。2011年，中国国债月末余额保持在3万亿左右，更像是一个储蓄账户。

然而，渣打银行大中华区负责人王志豪表示，国库应该是一个具有流动性功能的账户。理论上，国库现金余额越少，效率越高。他说，比如在美国，财政部会对收入进行一系列的判断工作，每天跟踪，根据收支平衡计算需要发行多少国债。如果收入情况在一定时间内有所好转，那么发行国债的规模就会缩小，如果收入下降，国债就会增加，并会实时监控和调整。

在他看来，大多数政府的国库里没有那么多钱。其实国库存款越少越好，说明资金有效，不存在纳税人多收。

各级政府也有自己的金库。目前，中国有1个中央国库、30个地方国库分支机构、49个中央分支机构和513个市县分支机构，中央和地方国库通过联网接收收入和转移资金。

按照规定，每年的预算收入最终都要进入国库。财政部发言人戴百华表示，目前，所有收入都纳入预算管理，国库集中税收收入、非税收入、基金收入和中央企业支付的股息，而非税收入等部分收入最终将通过中央汇缴的专项账户等过渡账户到达国库。

虽然财政、审计、央行多次清理整顿预算资金过渡账户，但在一定程度上取消和规范了税务、海关、预算单位、非税收入征收单位的各种收支过渡账户。然而，中央银行财政局局长刘贵生表示，由于各种原因，仍然存在财政专户数量庞大、资金数额巨大、缺乏必要监督等问题。

同时，每年的预算支出应通过国库集中支付进行转移。2001年，国务院设立国库单一账户，逐步将财政收入纳入国库，开始试点国库集中收付，减少财政收入分配，加快资金到位。以前，一笔钱从中央国库到县国库需要2到3天，但改革后几分钟就可以完成，大大减少了资金的在途时间和被截留挪用的概率。财政部的一位官员告诉本报，2008年汶川地震后，由于国库资金的实时到位，救援和灾后重建工作更加高效。

目前，中国的国库工作由财政部国库司和中国人民银行国库局共同开展。财政部负责下达国库支付指令，中央银行实施资金拨付。同时，中央银行将监督国库账户和预算收支，维护国库资金的安全和完整，实现国库资金的保值增值。

国库管理的利与弊

根据公开数据，自2003年以来，中国国库现金余额年均增长37%。和每个普通人一样，存款多了就想买基金或者房子投资，就像政府存款多了一样，也动了理财的心思，也叫国库现金管理。

目前，财政部正在开展的中央国库现金管理业务是将中央国库存款余额从中央银行转移到商业银行。据了解，央行对国债存款支付0.36%的利率，但对商业银行竞价，国债资金利率在6%左右。2011年，财政部共开展国库现金管理4400亿元，平均利率6%，最高6.8%。

但目前国库融资仅限于中央政府存款，地方国库存款不允许存放在其他商业银行，也不允许进行理财。但是，高额的利差让各级地方政府都不愿意。

与中央国库相比，地方国库中非法理财的数量更为客观。一位央行行长表示，虽然地方政府设立的各种资金账户多次被清理和注销，但商业银行仍有大量资金。根据他的调查，一个省政府有数百个账户。

某商业银行内部人士告诉本报，银行在某城市设立支行，要向政府部门要求存款。这是一笔巨大而稳定的存款，也是一些地方政府吸引投资的条件。商业银行对财政收入的诱惑很大。2010年11月，原江苏省财政厅副厅长张美芳被免职。案件是他将自己的财务收入擅自存入商业银行，向银行收取高额回扣。

就连中央财政部的现金管理也引发了其他担忧。一位央行官员认为，如果国库现金管理操作不当，最直接的危害是加剧通胀，增加流动性，影响货币政策。

目前国库现金管理持续3到9个月，平均每月操作一次。2011年，4400亿元人民币的存款利息收入可能超过100亿元人民币。去年11月，财政部一个月内两次管理600亿元国库现金，一个月内有1200亿元资金进入商业银行。

对此，接近财政部的人士表示，财政部的财务管理只反映国库现金的时间价值和使用价值，这部分增量收入进入中央国库，而不是以某个部门的名义。他认为，由于中央国库现金管理的规模与存款余额相比并不大，不仅可以缓解中小银行的资本需求，而且对货币政策的影响也很小。

这位人士认为，特别是近两年来，随着单一国库账户的推广和预算外收入的管理，越来越多的预算外资金流入国库，可以大大降低商业银行的流动性，其对货币政策的对冲效应可以在金融体系本身内部消除。

然而，在央行官员看来，现金管理并不是解决库存过剩问题的根本途径。要从根本上解决库存高的问题，要从预算的编制和执行过程入手。

按期花钱

国库余额的高库存很大程度上来自于政府每年的过度收入。

2000年至2011年的12年间，我国公共预算收入超过5万亿元，但仅用1000亿元弥补赤字，不足8000亿元结转到第二年，剩余的4万亿元在当年追加支出。

过度收入已经成为中国金融的一个主要特征。中国社会科学院副院长李阳认为，过度收入肯定应该得到负面评价。

每年年底，各级政府几乎都在急着花钱。年初，全国人大审议通过了预算收入、支出和赤字规模，并依法生效。这在一定程度上导致了一种既定的思维，那就是无论政府年底要支出多少收入，赤字都不会减少。

2011年，加快支出进度，确保进度达标，几乎是一纸空文。比如到11月底，各级财政支出要完成80%。根据2011年财政部发布的决算报告，当年国家公共财政收入10.37万亿元，超预算收入1.4万亿元。2012年结转预算平准基金2892亿元，下一年结转地方支出1918.34亿元，弥补赤字500亿元。从账面上看，2011年至少支出了9000亿元的超预算收入。

然而，王志豪发现，2011年12月31日，国库存款余额仍为2.3万亿元，这是近年来国库普遍存在的现象。据一些地方官员说，年底花钱要赶进度，但是项目进度没那么快，所以有的地方只能做假账，实际上没有支出，第二年前几个月会一笔一笔消化。每年都是两会之后才拨款。去当地往往是四月中下旬。一年只有8个月做事情，很紧张。当地一位官员表示，目前的国库集中支付只是分配项目进展到一定阶段所需的资金。如果项目不能在8个月内完成，将不会分配资金。

所以，每年为了赶上进度而发生突击支出，让地方官员相当疲惫，也就不足为奇了。一些地方官员建议，连续项目的部分资金应在两会前提前分配，以使地方支出更加从容。

事实上，一位地方财政官员告诉记者，各级政府都可以看到每日的财政流量和收支平衡表，政府也可以根据这个表制定未来的收入、支出和赤字计划。然而，一位在中国工作的外国人惊讶地看到了中国的决算报告。为什么每年的收入预算误差都那么大那么大？

国家经济战略研究院院长高培勇解释说，中国的预算编制遵循国家发展和改革委员会的经济计划，但经济计划只是一个指导目标，财政预算需要准确性。因此，只要预算是根据国内生产总值编制的，误差就不会少。

所以他建议年初只编制支出预算，这样赤字规模就不是一个固定的数字了。年末收入增加时，发行的政府债券减少，赤字上市。

(摘自《经济观察报》，2012年3月11日)