[陇文化]民间借贷规范困境

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王培成

民间借贷是民间融资的传统方式和主要形式，由这种融资行为引发的案件频繁发生。

刚过完农历新年，民间借贷市场又开始动摇，温州立人集团、东方造船等民间借贷崩溃案例屡见不鲜。这使得实施规范民间借贷的措施变得更加紧迫。

2011年发生民间借贷危机的温州和鄂尔多斯，正在探索建立民间融资公共登记和合规管理；将民间借贷纳入地方民间融资管理体系的法制化轨道。

但业内人士认为，对民间融资的引导和监管不应仅仅停留在技术修复上，还应尽快建立相关法律制度，保护民间资本所有者的合法权益，引导民间金融资源的优化配置。

中国人民银行(以下简称央行)研究起草《贷款人条例》已有五年，但仍处于搁浅状态，争议从未停止。这部法律是最重要的法律，已经正式纳入立法项目，规范民间借贷行为。一位接近央行的人士透露，《贷款人条例》已被列为今年的工作重点，应该予以推广。

温州市政府借汇报温州国家金融综合改革试验区规划之机，提出起草《贷款人管理条例》的设想。温州市政府虽然没有立法权，但凸显了现有法律和监管安排的缺失和滞后。

由于预先规定和上位法空·怀特，地方政府的技术修复措施也充满了障碍。一位直接参与鄂尔多斯民间借贷登记服务中心设计的人士承认，拟议的民间借贷登记制度没有法律依据。

争议归档系统

2011年下半年民间借贷危机爆发后，温州和鄂尔多斯将贷款登记制度列为了解和掌握民间资本动向、打击高利贷的有效手段。目前，这两个城市正在围绕民间借贷登记制度建立地方民间借贷活动管理制度。

备案制度是规范民间融资活动不可或缺的环节。浙江大学法学教授、多年来参与浙江省民间借贷研究的李友星表示，备案制度可以让政府部门和融资方知道自己想要什么，保证民间融资的合法性，让民间融资在规范、引导、监督的同时得到发展。

在我国民间借贷登记备案制度缺乏实践经验的情况下，温州和鄂尔多斯的借贷登记备案制度进展并不顺利，具体操作方面的相关细节还不清楚。

《鄂尔多斯市民间借贷管理办法》初稿在民间借贷登记备案管理行为第三部分提出，建立鄂尔多斯民间借贷登记服务中心(以下简称中心)，该中心具有行政服务职能，承担鄂尔多斯市民间借贷登记备案责任。

据了解，上述草案已进入修订讨论阶段，预计近期将正式推出。

和温州类似，这个平台本质上是一个基金匹配平台。提供服务的基本流程是:地方政府牵头成立公司化经营实体，建立类似交易所的虚拟网络平台和实体平台，引导民间借贷机构和个人入驻，为需要融资的各方提供资金供求信息，安排借贷双方见面协商，最后撮合达成贷款交易。

在资金供需双方达成意向后，平台会帮助办理手续并登记备案，整理贷款资料并向主管部门备案，以达到政府掌握和监控民间资本走向的目的。

据了解，该中心的筹备工作于2011年底开始，工商注册目前正在进行中。其成立的最初设想是由鄂尔多斯国有资产投资管理有限公司控股，鄂尔多斯商会各大民营企业出资。初始注册资本1000万元，计划2012年4月上市。管理上隶属于鄂尔多斯金融办。

这与温州设立民间借贷登记服务有限公司(以下简称服务中心)的思路基本一致。

据了解，温州民间借贷登记服务有限公司即将完成工商登记，由温州市鹿城区商会22名会员出资组建。注册资本500万元，每个企业投资额在5万元至60万元之间。服务中心定位为立足温州面向全国的民间借贷交易服务平台。常驻机构应在温州设立子公司，并在当地工商部门登记注册。

为了尽快推动服务中心的建立，温州市政府成立了相关的筹备组，但到目前为止，服务中心的运营模式和业务流程的细则还在谈判中。

民间借贷登记备案制度只是解决民间借贷危机的一揽子措施之一。但是在操作层面，还有很多问题需要解决，比如如何充分发挥登记备案制度的作用，充分调动各方参与备案的积极性。

中央财经大学金融法研究中心主任黄镇认为，民间借贷备案制度的核心之一是借贷双方是否愿意登记，这是促进借贷登记的一大考验。

为了解决这个问题，鄂尔多斯的基本思路是采取双向政策，即一方面通过制度设计，可以提高借款人登记的积极性。借款人自愿登记的，可享受登记机关提供的投资者教育、借款人信用信息查询、法律援助等服务，匹配时可优先获得贷款。另一方面，地方公安对非法集资活动进行查处，受理非法民间借贷举报，并及时处置，强制借贷双方进行登记。这种想法叫“打鱼”。

李友星表示，将民间融资活动纳入政府有效监管体系，不在于是否采取强制备案，而在于是否有良好的制度设计，确保备案制度的主体愿意备案。如果盲目执行备案登记，很可能会有更多的民间融资活动再次被迫转入地下。

他建议在备案制度设计上，可以对备案主体采取部分豁免制度，比如100万元以下的个人融资和500万元以下的单位融资可以豁免备案。这样，政府部门既可以掌握一定的民间资本流动，又不会破坏原有的基于地理和血缘关系的民间借贷方式。

资本制度化

通过制度手段，可以实现民间资本的规模化、集中化和开放性。合理引导民间资本流动是目前解决巨额民间资本的主流途径。

近年来，民间资本的总规模不断扩大，但合法出口非常有限。业内一些学者把这种现象形象地称为民间资本的堰塞湖现象。民间资本急于寻找出口，但目前的体制和制度未能提供足够的出口，导致堰塞湖水位逐年上升。

另外，目前我国金融管制严格，基本上阻断了民间资本参与正规金融的渠道，导致民间金融创新更加活跃。在民间融资活跃的地区，如浙江，形成了层次分明、分工有序、形式多样的民间借贷市场，涉及自然人、机构、银行、合法融资中介和各种打着投资理财口号的金融经纪人。

直到小额贷款公司制度的出台，才为民间资本打开了合法的出口。

2008年5月，合法的私人融资活动和非法集资总是交织在一起。央行和银监会联合发布《小额贷款公司试点指导意见》，规定小额贷款公司为自然人、企业法人和其他社会组织投资设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份公司。注册资本500万元以上，贷款利率上限不得超过同期银行贷款利率的4倍。这在中国民间金融发展史上具有象征意义。

经过近四年的发展，央行统计显示，截至2011年12月底，全国共有小额贷款公司4282家，实收资本3319亿元，贷款余额3915亿元，2012年累计新增贷款1935亿元。即便如此，大规模民间资本的出口仍然有限。

事实上，小额贷款公司的贷款规模和利率上限都有严格的限制，导致行业利润有限。近年来，在民间借贷异常活跃、民间借贷利率高、利润丰厚诱人的情况下，小额贷款公司非法经营的情况屡见不鲜，如非法吸收公众存款和借贷资金进行体外循环，甚至成为非法高利贷市场的重要参与者。

央行在推出小额贷款公司的同时，银监会也牵头推出了村镇银行、农村共同基金等小型金融机构，满足了服务小微企业和三农的融资需求，也客观上吸纳了部分民间资金。

2011年底，浙江省发布了《关于加强和改进民间融资管理的若干意见(试行)》，这是我国第一个引导和规范民间融资的管理办法。一位参与起草该意见的人士表示，其核心思想是拓宽民间资本出口，规范民间借贷。