[陇文化]文摘：地方发债与风险

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2月17日上午，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》。(新华社昨日报道)据我所知，这是政府首次通过正式渠道确认“地方政府债券”即将破冰。

今年“两会”之前，地方政府发行债券之所以正式提上日程，成为代表们热议的话题，主要是因为在全球金融危机下中央政府提出4万亿投资计划后，部分地方政府需要的配套资金远远大于其财政收入。事实上，即使没有金融危机，在地方政府“隐形债务”高企的时候，要求地方政府债务“阳光化”、允许地方政府发债的呼声从未停止过。

现行预算法禁止地方政府发行债券和经营预算赤字。但事实上，大量的公共事务本应由地方政府承担，容易导致地方政府财务状况的扭曲:一方面，大量的地方事务性建设表现出对资金的极度渴求；另一方面，地方政府过度依赖银行和土地收入，并在法律规定不得负债的情况下承担巨额“隐性债务”。因此，在房地产低迷、地方财政收入可能恶化的情况下，允许地方政府发行债券启动经济刺激计划，同时让地方“隐性债务”阳光明媚，摆脱对土地的过度依赖，无疑是一个合理的选择。

中央之所以长期禁止发行地方债，无疑是出于风险考虑。对于拥有治理和监督空白人行政结构的地方政府来说，允许他们发行债券似乎打开了潘多拉的盒子。但从国际上看，各级政府举债才是财政地方主义的应有之义。在欧美，地方政府发行债券的规模远远超过中央政府。然而，中国目前的地方建设确实需要一个有财力的地方政府来推动。地方政府发债，踩刹车不是理性选择。在赋予地方“发行债权”的同时，要加强风险控制和监管机制的设计。

目前，我们还不知道这次地方债券发行的具体制度框架和细节。从媒体披露的设计来看，2009年中央将发行2000亿元地方政府债券，发债主体仅限于省级政府和计划单列市。对于大型地级市和县级市，严禁发行地方债券。发行债券后筹集的资金将限于中央投资的地方项目和民生项目的配套项目，不得用于经常性支出。在监督机制上，要求地方债券筹集的资金纳入地方财政预算管理，并报人大审查监督。

这些谨慎的制度设计反映了中央政府对本地发行债券可能带来的风险的关注。但从长远来看，地方政府发债的逻辑前提应该是市场化，而不是中央政府担保。因此，笔者建议具体的风险机制设计应坚持市场化方向，加强信息公开、公众知晓和参与决策机制，特别是加强地方人大的长效监督机制，不搞审批、配额等。，留下一个/0/0的权力寻租机制。一旦有了批文和额度，一些地方政府就会不遗余力地通过“跑部门、赚钱”来达到目的，整个发债机制就会被破坏，引发一系列道德风险和债务危机。

从公共选择的角度来看，透明、治理良好、财力丰富的地方政府发行的债券显然更受民众青睐。因此，在一定程度上，发行债券可以作为衡量地方政府治理水平和公共信用的透明指标，这无疑有助于改变地方政府的思维和“基因”，使地方政府成为真正对当地人民负责、自觉维护和培育自身信用的公共机构。(摘自《新京报》，2009年2月18日)